海上自衛隊幹部学校

交通案内 | リンク | サイトマップ | English

HOME / 戦略研究会 / トピックス・コラム / トピックス041

 戦略研究会

 対中軍事危機管理(信頼醸成)メカニズムの現状 ―日米の視点から―(その2)

(トピックス041 2016/07/19)

**************************************************************

(その1)
1 日中海空連絡メカニズムの経緯と現状
   (1) 日中間での事故防止協議発足の経緯
   (2) 協議の長期中断
   (3) 協議の再開
   (4) 協議の停滞

**************************************************************

2 米中の海上における危機管理(信頼醸成)メカニズムの経緯と現状
    米中間では、現在でも日中間以上に軍艦同士や軍用機同士の異常接近事案が頻発しているが、危機管理メカニズムについては日中間以上に多層にわたって構築されている。その構築の経緯と現状について、概観していくこととする。

(1) 首脳間のホットライン(別名:核ホットライン)

   1989年6月の天安門事件の際、ブッシュ(George H. W. Bush)大統領が中国の鄧小平に電話を掛けたが、当時、首脳間のホットラインはなく、通常の電話に対しても応答はなかった。この事案が首脳間のホットラインの必要性を認識させ、1997年、クリントン(William J. Clinton)大統領と江沢民国家主席の間で双方が即座に協議できるための首脳間ホットラインの設置が合意され、1998年5月に設置が完了した。しかし、翌1999年5月に発生したベオグラードの中国大使館誤爆事件の際にクリントン大統領が江沢民国家主席にホットラインを使用してコンタクトを試みたが、応答はなかった1。2001年4月の海南島沖での米海軍EP-3と中国軍戦闘機との衝突、不時着、墜落事件の際、ブッシュ大統領は事態を大げさにしないよう、江沢民主席と首脳間ホットラインで直接コンタクトすることをあえて避けたという2

(2) 軍事海洋協議協定(Military Maritime Consultative Agreement: MMCA)の締結

   1994年10月、黄海沖の国際水域で活動中の米空母キティホークが中国の原潜に遭遇し、米国はS-3対潜哨戒機にその活動を監視させた。これに対して、中国側は戦闘機2機を発進させるなど、両軍の対峙は70時間近くに及び、一触即発の状態が生起した。最終的には、中国の原潜が現場を離れ事態は収拾したが、事件後、中国側は米国に、今後同様の事件が起これば発砲すると警告したという3

   この事件を契機として、米国が海上事故防止協定(INCSEA)をモデルとした枠組み構築を中国に働きかけ、その後に発生した1995~1996年の第3次台湾海峡危機を経て、1997年12月にワシントンで協定に仮合意し、翌1998年1月に北京でコーエン(William S. Cohen)国防長官と遅浩田国防部長との間でMMCAが締結された4

   MMCAは全9か条からなり、第2条で規定される3つの枠組みを主たる構成要素としている。それらは、第1に将官級による年次会合、第2に大佐級が代表を務めるワーキンググループ、第3に海空軍の活動に関する特定の懸念事項を議論する特別会合である。

   MMCAは、INCSEAと異なり、協定そのものに事故防止のための共通のルールが定められていないが、その理由を、浅井は「米中で海洋法の解釈に相違があることや、台湾海峡危機や台湾への武器輸出をめぐる摩擦等、当時の米中の対立を反映している」と推測している5。MMCAでは、これまで国際的通信基準、国連海洋法条約、航行の安全などについて協議が行われ、海上及び上空で危険な軍事行動を回避することについての合意文書も出されている6

   しかし、MMCAは米中の軍同士の深刻な衝突を避ける役割を十分に果たしていないと評価されている。その理由として、浅井は、海洋法の解釈の相違により米中のギャップが埋まらず、会合で重要な問題に関して歩み寄りが見られないこと、中国が米国の軍事活動に対して不満を表明する場と化していること、そしてMMCA締結後も事件・事故が続いていること等を挙げている7

(3) 米中INCSEA導入を巡る議論

   前述した米中両軍の衝突事件や異常接近事案、MMCAの成果の行き詰まりを受け、専門家の間では米ソ間で成果を挙げたINCSEAを米中間にも締結すべきとの声が上がったが、米国務省や国防省の政策担当者はその要求を一貫して拒否してきた。国防省でMMCAの交渉に携わった元米海軍法務官のペドロゾ(Pete Pedrozo)退役海軍大佐は、理論上INCSEAが不慮の事故を減らす可能性があることを認めるものの、以下の理由からINCSEAのような協定締結を目指すべきではないと指摘している。

   第1に、ソ連海軍とは異なり、人民解放軍海軍(PLAN)は遠洋海軍ではなく、ソ連海軍と同等に扱うことによりかえって米国の国益を損なうこと。第2に、米ソ海軍は航行の自由の原則に利益を共有していたが、米中の海洋法の解釈は対極であり歩み寄りが困難と見積もられること。第3に、INCSEAは海軍間の協定であり、中国が多用する準軍事組織(法執行機関)の船舶や航空機には適用されないこと。第4に、INCSEAは冷戦の産物であり、中国を敵国とみなすのは非生産的であること。第5に、過去数十年の中国の近海における活動を鑑みるに、中国は責任のある国家主体とは言えず、INCSEAの精神を守りそうにないこと。最後に、米ソINCSEAが締結された1972年当時とは異なり、すでに米中を含む多くの国によってCOLREGs(海上における衝突の予防のための国際規則に関する条約)など、海上における事故を防ぐための規則が多く締結されていることである8

(4) 軍事ホットライン(Defense Telephone Link: DTL)の導入

   2003年の幕僚レベルでの事前協議後、2004年2月の米中防衛協議(Defense Consultative Talks: DCT)において、米国防次官が人民解放軍との間で危機管理と信頼醸成のためのホットラインの構築を公式に提案したが、中国側は2007年6月のシンガポールでの国防相会議になって初めて前向きな姿勢を示した。同年11月、ゲーツ国防長官の訪中時、人民解放軍は米国防省との間に軍事ホットライン(DTL)を設置することに原則合意し、翌年2月に協定が結ばれた9

   DTLの初の運用は、2008年5月の四川大地震の際、米太平洋軍司令官のキーティング大将が米空軍C-17を2機、支援物資輸送のため派遣した旨知らせたときであった。一方、2009年3月に米音響測定艦が南シナ海で妨害を受けた際、ゲーツ国防長官はDTLを使用しなかったという。実際のところ、中国では2011年5月までDTLの使用に人民解放軍が合意しなかった、ということが同年7月のマレン(Michel Mullen)統合参謀本部議長の発言から判明した。オバマ政権では危機のみでなく、日常的にDTLを使用する方針に変わったようである10

(5) CUESの策定

   2014年4月、中国の青島で西太平洋海軍シンポジウム(The Western Pacific Naval Symposium: WPNS)が行われ、「洋上で不慮の遭遇をした場合の行動基準(The Code for Unplanned Encounters at Sea: CUES)」が全会一致で採択された。CUESは、軍艦と航空機が「偶然あるいは不意」に遭遇した場合、とるべき戦術的な行動と意思疎通の方法を規定しており、法的拘束力はなく締約国の領海内での遭遇事案には適用されない。米国とその同盟国が十年以上前からこの問題を提起し論議してきた。WPNSは全会一致を原則としており、2012年の会議ではCUESを正式に取り上げたが、中国の棄権によって承認されなかった11

   法的拘束力はないものの、MMCAにおいて欠けていた事故防止のための共通のルール、言い換えれば行動規範(Code of Conduct)作りに中国が同意した理由として、オーストラリアのローウィ国際政策研究所の報告書は、習近平国家主席が2013年半ばに下したトップダウンの政治決断を挙げている12

    おひざ元の中国で全会一致により採択されたのにもかかわらず、採択直後に中国海軍の高級幹部が「中国は行動基準を必ずしも順守するつもりはない」と述べる13など、早くも実効性に疑問が持たれたが、前述のローウィ国際政策研究所の報告書によれば、中国は米国のほか、ブルネイ、インドネシア、シンガポール、オーストラリアとの間でCUES訓練を実施しており、人民解放軍海軍の艦艇、将校の間で、CUESを順守することがプロフェッショナリズムの向上につながる、という認識が広がっていると指摘されている14

(6) 2つの米中軍事信頼醸成措置(Military Confidence Building Measures)

   2014年11月、APEC首脳会議のため訪中したオバマ大統領は、北京で習近平国家主席と会談し、軍事部門の信頼醸成に向けた交流拡大などで協力を強めることに合意した。首脳会談に先立ちヘーゲル(Chuck Hagel)国防長官と常萬全国防部長が署名15したMoUは2種類あり、一つ目は、演習など主要な軍事活動をお互いに通報し合うもの(MoU on Notification of Major Military Activities:以下「通報MoU」と呼称)で、二つ目は、予期せぬ衝突を避けるため海空軍の安全行動ルールを定めるもの(MoU Regarding the Rules of Behavior for Safety of Air and Maritime Encounters:以下「ルールMoU」と呼称) である16

   この二つのMoUを形成する構想は、前年の2013年6月、カリフォルニア州の保養地サニーランズで行われた、オバマ大統領と習近平国家主席による初めての首脳会談で習主席から提案されたものだった17。中国が正式に「新型大国関係」を米国に提案した会談である。

   中国は、2001年の米海軍EP-3と中国軍戦闘機との海南島沖での衝突、墜落事件の後でさえ、米国と軍事的な信頼醸成措置を進展させることは、中国の沿岸海域で近接した監視活動を行おうとする米国に正当性を与えることになる、という理由で長らく抵抗してきた18が、前述したとおりCUESを含む信頼醸成措置を習近平政権となってからトップダウンで進めることになったのである。

   2014年は少なくとも5件の米中軍用機同士の接近事案が発生した19が、最も深刻だったのは、8月19日、海南島東沖の中国EEZ海域で飛行中の米海軍P-8A哨戒機に対し、人民解放軍海軍(PLAN)のJ-11戦闘機が接近し、35ft以内への近接、搭載武器を見せつけるようなバレルロール、45ft以内の横切りといった、極めて危険な行為を実施したことである。このショッキングな事案は、習主席が提案した両国の「新型軍事関係」、すなわち軍事部門の信頼醸成に向けた交流拡大を具体的に推進する契機20となり、11月の米中首脳による合意に結びついたのであった。ただし、二つ目の「ルールMoU」については、水上艦艇同士のルールに関する付属書(ANNEX II)が定められたものの、軍用機同士のルールに関する付属書(ANNEX III)は時間切れで翌年に持ち越すことが合意された21。この軍用機同士のルールについては、米国には中国のEEZを含む国際海域上空での警戒監視活動を止める意思がない状況で、どれだけ空中衝突という高い危険とのマージンを保ったルールを策定できるか、実現を危ぶむ意見も見られたが22、2015年9月、習国家主席の初の公式訪米を前にして両国防衛当局間で署名に至り、首脳会談での数少ない合意事項の一つとなった23

   「ルールMoU」は、CUESや他のCOLREGs、シカゴ条約(国際民間航空条約)といった衝突の危険を緩和する条約類とともに、米中間の軍事的関係を管理する法的拘束力のないガイドラインの働きをするものであり、その手段として、行動、通信、衝突回避などが含まれる。MoUで策定されたルールには適用範囲や強制力といった点で弱点があるものの、採用すれば透明性を強化するための互恵的な行動と予期しない衝突を避けるための有益な枠組みをもたらす24とされている。

   また、「通報MoU」については、通報内容について、主要軍事活動の他、主要な安全保障政策、戦略等の策定時の通報に関する付属書(ANNEX I)、相互信頼と透明性確保のための主要軍事演習・活動へのオブザーバーの派遣に関する付属書(ANNEX II)が2014年のMoU策定時点で合意されていたところ、「ルールMoU」の軍用機同士のルール付属書(ANNEX III)策定時に併せて、軍事ホットライン(DTL)を用いた軍事危機通報メカニズムに関する付属書(ANNEX III)が署名された。2008年に署名されたDTLの協定はそのままに、相互に通報する、という精神を強調したものと推測される。


3 まとめ(日中海空連絡メカニズムへの含意)

   前述のとおり、日中間、米中間の信頼醸成メカニズムの進展度合いには雲泥の差があるが、中国からしてみれば、世界一の軍事大国たる米国との信頼醸成メカニズムの構築を優先するのは当然だろう。しかしながら、地理的近接度やわが国自衛隊の実力、尖閣諸島周辺の日常的緊張を考慮すると、日中双方にとっての信頼醸成メカニズムである「海空連絡メカニズム」の早期運用は必須である。前述したように協議が停滞している原因として対象範囲に領海・領空を含まないとするわが国の主張に中国が難色を示しているとあるが、旧ソ連(ロシア)が周辺各国を締結したINCSEA、WPNSで中国を含めて採択されたCUESでも領海・領空は対象外とされ、そもそも平時の信頼を醸成する段階で相手国の領海・領空で軍事的活動を実施すること自体、異常であり、わが国としては現在の主張を曲げるべきではないだろう。

   また、米中の信頼醸成メカニズムの長い歴史をみると、日中間でたとえ「海空連絡メカニズム」が運用開始となっても、危機の際にホットラインを使用しても中国側が応答しない場合や、海上や上空における遭遇においても意図的に通信手段を用いないといった場合が予想される。わが国としては、あくまでもエスカレーションを避ける観点で、メカニズムの愚直な運用に努めていくべきだろう。

   最後に、日中の協議の進展具合を米中と比較するといくつかの点で相関関係が見られる。①2014年11月の3年ぶりの日中首脳会談において、「海上連絡メカニズム」の早期運用開始が合意された時期と、米中2つのMoU合意の時期が同じである、②2015年6月、北京で開催された「海空連絡メカニズム」第5回共同作業グループ協議以降、具体的な進展が見られないが、同時期にはシャングリラ会合で、カーター米国防長官による中国の南シナ海での埋め立て活動などの一方的な現状変更を強く非難する演説や、海上自衛隊の2機のP-3Cが、スプラトリー諸島に最も近接したフィリピンのパラワン島に派遣されフィリピン海軍と共同訓練を実施した事象などがあり、中国にとって圧力と映ったかもしれない点である。

   冒頭で述べた突然ともいえる中国海空軍による歩調を合わせたともいえる強硬姿勢に対応するためには、現場での対応に細心の注意を払いつつ信頼醸成メカニズムの早期運用も追い求めていく必要があろう。それには今後とも紆余曲折が予想されるが、同盟国たる米国とよく協調しながら外交・防衛の両輪で硬軟織り交ぜた地道な努力を継続していくべきだろう。

   

(幹部学校防衛戦略教育研究部 平賀健一) 

--------------------------------------------------------------

1 Robert A. Pape, “Establishing a Workable US-China Hotline (CHILINK),” April 30, 2014, http://d3qi0qp55mx5f5.cloudfront.net/cpost/i/docs/Pape_Policy_Memo.pdf#search=’china+united+states+presidential+hotline’. Accessed June 22, 2016.
2 Bonnie Glaser, “U.S.-China Relations: Mid-Air Collision Cripples Sino-U.S. Relations,” Comparative Connections, 2nd Quarter 2001, Vol. 3, No. 2, July 2001, p. 26. https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/media/csis/pubs/0102q.pdf. Accessed July 03, 2016.
3 防衛省防衛研究所編『中国安全保障レポート2013』2014年2月、29頁。
4 浅井一男「海上事故防止協定(INCSEA)による信頼醸成 ―過去の事例と日中海空連絡メカニズムの課題―」『レファレンス』No. 770、2015年3月、78頁。
5 同上。
6 小谷哲男「海洋安全保障の今日的課題 ―海上における危機管理―」『国際安全保障』第42巻第1号、2014年6月、5頁。
7 浅井一男「海上事故防止協定(INCSEA)による信頼醸成」79頁。
8 Pete Pedrozo, “The U.S.-China Incidents at Sea Agreement: A Recipe for Disaster,” JOURNAL OF NATIONAL SECURITY LAW & POLICY, VOL. 6, NO. 1, August 29, 2012, p. 209. Shirley A. Kan, “U.S.-China Military Contacts: Issues for Congress,” CRS Report, October 27, 2014, p. 31.
9 Shirley A. Kan, “U.S.-China Military Contacts: Issues for Congress,” CRS Report, October 27, 2014, p. 31.
10 Ibid.
11コラム063「中国海軍と海洋コミュニティー」参照。
12Ashley Townshend, Rory Medcalf, “Shifting Waters: China’s new passive assertiveness in Asian maritime security,” REPORT , LOWY INSTITUTE FOR INTERNATIONAL POLICY, April 29, 2016, p. 12.
13 Jeremy Page, “China Won’t Necessarily Observe New Conduct Code for Navies, Code Approved This Week by 21 Naval Powers Isn’t Legally Binding,” THE WALL STREET JOURNAL, April 23, 2014, www.wsj.com/news/articles/SB10001424052702304788404579519303809875852. Accessed July 1, 2016.
14 Ashley Townshend, Rory Medcalf, “Shifting Waters: China’s new passive assertiveness in Asian maritime security,” p. 29.
15 Peter Dutton, Andrew Erickson, “When Eagle Meets Dragon: Managing Risk in Maritime East Asia,” RealClearDefense, March 25, 2015,
www.realcleardefense.com/articles/2015/03/25/when_eagle_meets_dragon_managing_risk_in_maritime_east_asia_107802.html. Accessed June 28, 2016.
16 「米中、軍事で相互信頼へ 演習は事前通報 衝突回避の体制 首脳会談」『朝日新聞』2014年11月13日。各MoUの英語名称(通称)については、米国防省HPのNEWS>Publicationsを参照した。
17 Bonnie Glaser, “A Step Forward in US-China Military Ties: Two CBM Agreements,” Asia Maritime Transparency initiatives, November 11, 2014,
http://amti.csis.org/us-china-cbms-stability-maritime-asia/. Accessed June 28, 2016.
18 Ibid.
19 Ashley Townshend, Rory Medcalf, “Shifting Waters: China’s new passive assertiveness in Asian maritime security,” p. 8.
20 Peter Dutton, Andrew Erickson, “When Eagle Meets Dragon: Managing Risk in Maritime East Asia,
21 SECTION III, MoU Regarding the Rules of Behavior for Safety of Air and Maritime Encounters, U.S. Department of Defense, November 2014.
22Peter Dutton, Andrew Erickson, “When Eagle Meets Dragon: Managing Risk in Maritime East Asia,”.
23 Bonnie S. Glaser, “The U.S.-China Summit’s Big Accomplishment: ‘Rules’ in the Sky?,” The National Interest, September 29, 2015,
http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/the-us-china-summits-big-accomplishment-rules-the-sky-13960. Accessed June 29, 2016.
24 Ashley Townshend, Rory Medcalf, “Shifting Waters: China’s new passive assertiveness in Asian maritime security,” p. 11.


 本コラムに示された見解は、幹部学校における研究の一環として発表する執筆者個人のものであり、防衛省または海上自衛隊の見解を表すものではありません。