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防衛庁長官賞 Ｈａｎｓ Ｄａｖｉｄ Ｐｅｒｓｓｏｎ Ｅｎｖａｌｌ Solving the 'Credibility Gap' in Japan 's Asia-Pacific Security Role Introduction Japan should play an important role in building a more stable security environment, most especially the security environment of the Asia-Pacific, in the twenty-first century. As such, it is logical to expect that the Japan Defense Agency (JDA) and the Japan Self-Defense Forces (JSDF) should play a key part in Japan's future security building in the region. However, the Japanese government as a whole, and the JDA and the JSDF specifically, must overcome a number of serious obstacles to any increase in Japan's security building role. In this essay, therefore, I intend to outline the major challenges to Japan taking on a greater security-building role, and assess what kind of role the JDA and JSDF might play in overcoming these challenges. I will argue that the JDA and JSDF could play a key role in alleviating the 'credibility gap' that Japanese security participation faces, both at home and abroad, by providing Japan with a 'track record', or record of accomplishment, in protecting international human rights through peacekeeping. Increased JDA and JSDF efforts at building security in the region, therefore, should focus on medium to low-level issues that are not incongruent, or do not interfere, with Japan's major security institution, its alliance with the United States. Challenges to a Greater Japanese Security Building Role In terms of domestic challenges to a greater security role, Japan's present difficulties originally arrived with the 1947 'peace constitution', which clearly states in article nine that "the Japanese people forever renounce war as a sovereign right of the nation and the threat or use of force as a means of settling international disputes."*1 The pacifist nature of the Constitution was immensely popular in post-war Japan, but it sparked a never-ending debate over Japan's security functions. The debate has involved those on the right of Japanese politics, who argue for Japan to return to being a 'normal' nation, and those on the left, who argue for a pacifist any developing role for the JDA or JSDF must be considered. Japan was first asked Japan lest militarism again rear its ugly head. This disagreement has been the mainstay of post-war Japanese politics and is, therefore, the environment in which to participate in UN peacekeeping in Lebanon (1958) and in Congo (1960); however, the Japanese government rejected the requests on the grounds that the Self-Defense Law did not include UN duties in its scope of missions. The domestic political debate between anti participation and pro-participation sides continued through the 1960s, 1970s and 1980s. The Japanese Ministry of Foreign Affairs (MOFA) was a key player in the pro-participation forces, while left wing opposition parties led anti-participation forces.*2 At the end of the Cold War, those supporting a greater Japanese international role gained ground, although their policy-making mettle remained untested under the protection of the US. However, as the Cold War ended the Gulf War proved to be the first test of a Japanese independent security policy. The legacy of that test has been a widespread crisis in confidence on the role of Japan in the post-cold War environment. The inability of Japanese policy−makers to respond to the political challenge of the Gulf War brought again to the surface this fundamental conflict on how to respond to widespread rears of Japanese militarism, as well as the desire to become a 'normal' country. We can now see that that the demise of the United Nations Peace Cooperation Bill in 1990 and the failures surrounding Gulf War participation left Japan's pretensions as a leading nation in disarray.*3 While Japan has contributed abroad on various occasions-in Cambodia and the Golan Heights. for example−by 1999 the political will to overcome widespread domestic opposition to a greater peacekeeping role for Japan had disappeared. The UN in East Timor had employed some Japanese at the end of 1999*4, however, Japan "had not dispatched any officials to UNTAET*5 in East Timor in accordance with the International Peace Cooperation Law."*6 The other challenge to increasing Japan's security role comes in the form of opposition by countries in Northeast Asia−those countries who experienced Japanese aggression during the Second World War−to any Japanese military role in the region beyond self-defense. Again, the most notable objector to any increased Japanese security role is China. Cynics, and many Japanese, may point to China's realpolitik attitude towards foreign policy, as the real cause for Chinese posturing on the reconciliation issue.*7 However, while these need to considered, to ignore the historical problems and deep psychological scars in the international relationship between China and Japan provides a picture as misleading as ignoring the politics of the contemporary period. Japan's failure to atone for its actions during the war−the use of the ambiguous word hansei (reflection) rather than clear words like moshiwake or owabi (apology) in official statements−has embittered relations between Japan and its neighbors. This problem is compounded by various attempts by Japanese right wing elements (including politicians) to deny or downplay Japan's role in the Pacific War. It is little wonder that in such an environment of mistrust-the regional attitude being of "what was Japan plotting" any notion of Japanese security leadership in the region is difficu1t.*8 Such an environment means that the JSDF is often used as an international 'political football': kicked back and forth between Japan and the other countries of the region over matters far removed from more practical and useful applications like regional peacekeeping.*9 Japan 'S 'Credibility Gap' and the Potential Role of the JDA and JSDF The main conclusion to be drawn from the previous two sections is that Japan faces the daunting prospect of a credibility gap, both at home and abroad, when it looks to participate more actively in international affairs in the Asia-Pacific region. What is now required is for Japan to retire the rusty old Yoshida policies of 'comprehensive security' and so-called 'defense-oriented' policies that have contributed so heavily to the credibility gap in recent times. Firstly, the Japanese government needs to convince the Japanese public that it is its interests to become more actively involved in international affairs. Secondly. Japan needs to assure its Asia-Pacific neighbors that it has moved beyond its old-fashioned militaristic endeavours on the one hand, and to inspire confidence in them that Japan is a responsible global leader that can act independently of the US on the other. A demonstration of responsibility and independence could go a significant way in achieving these aims; however, the question returns to how Japan might demonstrate such attributes to the region. Essentially, what Japan lacks is a distinguished peacekeeping record in the region, which is based upon a more solid, but still low-key, form of engagement. Low-key does suggest that Japan should not rush off and attempt to act as a 'sheriff' of the UN in the region. Moreover, Japan should not abandon the mainstay of its security, that is, the Japan-US alliance. Nevertheless, Japan should offer its services more wholeheartedly in the effort to manage some of the international humanitarian problems occurring at present. A key player at the coalface of such a policy would be the JDA and JSDF. As such, while the JDA and JSDF are currently part of the 'credibility gap' problem,they could conceivably also play a part in its demise Unfortunately, separating the appropriate policies that should be taken up by the JDA and the JSDF from broader political and policy-making reform is a difficult task of limited benefit. Quite simply, the effectiveness of a more internationally minded JDA and JSDF, able to promote to the region a different image of Japan in contrast to the past or present, depends largely upon broad government reform. Four areas of reform are clearly required for the JDA and JSDF to be able to play more constructive roles. Firstly, in order to develop the JSDF into a capable peacekeeping force, the JDA's position with the government must be enhanced, thus, allowing for an effective force away from other bureaucratic interference, while maintaining strong civilian control. Secondly, constitutional and legal reform is long overdue. This reform must be carried out to properly establish the JSDF in Japanese law, and thereby, allow it to operate more effectively as the key instrument for Japan in building regional security. Article Nine and the PKO Law must be reformed to allow Japanese military participation in UN operations. Lastly, Japan must increase its efforts to reform the UN Security Council in order that the decision-making processes behind peacekeeping efforts, to which Japan may contribute, are conducted more transparently and democratically. It is important to ask why detailing potential roles of the JDA and JSDF is of limited benefit without broader reform? In order to answer this question, it might be worthwhile re-examining Japan's role in the during the 1999 East Timor crisis. For what was the most significant crisis in Southeast Asia in recent years, Japan's contribution to the international, UN approved, peacekeeping effort consisted of a few civilian police monitors and various kinds of logistical and financial support. For example, in late November 1999, Japan provided airlift services between Surabaya (Java Island) and Kupang (West Timor) for transporting UN relief items for the Timorese refugees. This task involved 150 JSDF personnel and various others.*12 What the Japanese government did provide in terms of personnel 'on the ground' included civilian police and administrative aides as part of UNAMET.*13 For example, Nomura Noboru, a MOFA official, was seconded from the Netherlands to work as a political affairs officer in UNAMET.*14 Japan did not contribute to the INTERFET*15 forces. The reason for Japan not providing 'on the ground' human security assistance again rested upon the Peacekeeping Operations Law, which does not allow a Japanese presence unless a full ceasefire has been achieved along with the consent of all parties.*16 The East Timor mission was a 'security mission', and yet, for those who should logically play the most significant part in such a mission−the JDA and JSDF−there existed only minimal roles. For a Japan committed to building regional security, the JDA and JSDF should have played the key roles in providing administrative and security assistance in a crisis like Timor. As such, the lasting impression of the Timor crisis is that Japanese bureaucrats stood by while other Asia-Pacific nations, in particular Thailand, South Korea, the Philippines and Australia, stood up emphatically to protect the human rights of the East Timorese. This situation highlights the impotence of the JDA and JSDF if Japan is to make a substantial contribution to building a more stable security environment in the region. It also highlights the importance an adequate administrative framework in which to operate. For Japan's overall security building aspirations, it reaffirms the perception that democratic and economically developed Japan, while being the most capable nation in the Asia-Pacific for contributing to regional security, is again not willing to participate significantly in such tasks. The similarities between Japan's approach to the Timor crisis and the Gulf War are depressingly large, as is the continued size of Japan's regional credibility gap.*17 Conclusion In this essay, I have outlined some of the challenges facing a Japan wishing to build a more stable security environment in the Asia-Pacific region. My key argument was that these challenges have created a 'credibility gap' for Japan in the region. This term essentially refers to a disparity between the realities of Japanese military capabilities and the suspicious nature of perceptions of Japan in the East Asian region on the on hand; and the ideals of the Japanese state as a pacifist nation seeking to play a more constructive regional role on the other. This credibility gap, which exists both at home and abroad, makes it difficult for Japan to play a greater regional leadership role. Nevertheless, I have argued that the JSDF could play a role in reducing the credibility gap, and thereby, improve Japan's standing in the region and assist in developing a more stable security environment. The aim of these two organizations should be to develop for Japan a 'track record', a record of accomplishment, in the area of peacekeeping, by which Japan could show the world in actions its commitment to building regional security. However, there remain serious areas in the domestic political and bureaucratic framework that need reform if the JDA and JSDF are to be effective tools in advancing regional stability. Amongst these, I have identified bureaucratic, constitutional and diplomatic reform as key areas for future focus. However, I think perhaps more important than specific reforms to various parts of the Japanese polity is the need for the Japanese government to come to terms with its 'credibility gap' in the region. Rather than denying its existence and attempting piecemeal and minor reform efforts, the government should tackle this major problem directly.
（日本語訳） より安定した安全保障環境への貢献における防衛庁・自衛隊の役割 ハンズ ディビッド ピェッソン エンヴァル アジア太平洋地域における日本の安全保障上の役割に対する不信感を解消するために はじめに 日本は21世紀において、より安定した安全保障環境、特にアジア太平洋地域における安全保障環境に重要な役割を果たすべきである。従って、防衛庁と自衛隊が本地域における日本の未来の安全保障構築において重要な役割を果たすべきであるということは理論的である。しかしながら、日本政府全体および防衛庁、自衛隊は具体的に日本の安全保障構築の役割の増大に対する数多くの深刻な障害を克服しなければならない。従って、本論文においては、日本の安全保障構築の役割に関する主要な課題について概説し、これらの課題を克服するにおいて防衛庁と自衛隊がいかなる役割を果たし得るのか分析することとする。また、日本が安全保障に係わる際に、国内および海外において直面する「不信感」というものがあるが、これを国際的な人権保護としての平和維持活動を通じて「トラックレコード」または「実績」を日本にもたらすことにより軽減させることができるのではないか。この際に、 防衛庁・自衛隊が重要な役割を果たすことにつき議論する。本地域における安全保障構築において、防衛庁・自衛隊の努力は拡大しているが、その焦点は日本の主要な安全保障に係わる機関およびその同盟国である米国と不協和音を奏でることのない、中レベルから低レベルの事項に置くべきである。 日本の安全保障構築への役割における課題 安全保障に対する日本の役割における国内的課題について考えてみたときに、日本の現在の困難は1947年の平和憲法に由来している。本憲法は第9条において「日本国民は永遠に国家主権としての戦争および国際紛争を解決する手段としての武力による威嚇または使用を放棄する」ことを言明している。この憲法の平和主義的性格は戦後の日本において相当に浸透しているが、これが日本の安全保障機能に関する終わりのない議論を呼んでいる。この議論は日本は「普通の国家」に戻るべきだとする日本政治の右に属する人々と、この平和憲法が日本に再び軍国主義の醜い頭をもたげることを防いでいるとする左の人々を巻き込んでいる。この意見の不一致は戦後の日本政治の一つの主要な流れであり、それ故 防衛庁・自衛隊がその役割を拡大させる環境は熟慮されるべきである。日本は1958年にレバノンにおける国連平和維持活動、1960年にコンゴにおける国連平和維持活動への参加を初めて要請された。しかし、日本政府は自衛隊法が国連任務をその任務範囲に含んでいないとし、これを拒絶した。そして、参加反対と参加賛成をめぐる国内政治議論は1960年代、70年代そして80年代を通じ継続された。外務省は参加賛成勢力の重要なプレイヤーであり、左翼系野党が参加反対勢力を先導した。 冷戦終結時、これらの支援的なさらなる日本の国際的役割は始動を開始したが、その政策決定者の勇気は米国の保護により試されることがないままではあった。しかしながら、冷戦が終結し、湾岸戦争により日本の独立国としての安全保障政策が初めて試されることとなった。この試験がもたらしたのは冷戦後の日本の役割における信頼というものに対する広範な危機である。湾岸戦争の政治的課題へ対応する日本の政策決定者の不安定さにより、日本軍国主義の広い台頭および「普通」の国になりたいという願望にどう対応するかという根本的な紛争が再び表面化することとなった。1990年の国連平和維持活動予算の停止および湾岸戦争参加における失敗は日本の指導国家としての自負心をズタズタにしてしまった。1999年までに、日本は例えばカンボディアやゴラン高原など様々な国際貢献を行ってきたにもかかわらず、日本のさらなる平和維持活動に関する役割への広範な国内的反対を克服しようとする政治意志は消え失せた。1999年末、国連は東ティモールにおいて数人の日本人を用いた。しかしながら日本は国際平和協力法により、東ティモールのＵＮＴＡＥＴに誰も派遣しなかった。 日本の安全保障における役割を拡大させるにおいて、さらなる課題は北東アジアの国々による反対である。これらの国家は第二次大戦中日本の侵略を経験しており、日本の自己防衛を越えるいかなる軍事的役割に対しても反対している。さらにいうと、日本の安全保障における役割を拡大させるにおいて最も注目すべき障害は中国である。皮肉屋ならば、あるいは多くの日本人は、海洋調査船問題における中国の気取った姿勢の真の目的など、中国の外交政策に対する実益主義的な態度をあげつらうであろう。しかし、これらの考慮すべき点があるにせよ、中国と日本の国際関係において歴史問題や心理的傷を無視することは、現代の政治を無視しているというイメージを与えてしまう。公式声明において、「申し訳」あるいは「お詫び」などの明確な言葉を使用せず、「反省」などというあいまいな言葉を使用するなど、戦時における日本の行動の償いにおける日本の失敗は、日本とその近隣国との関係を難しくしている。この問題は日本の右翼（政治家を含む）による太平洋戦争の否定、あるいは太平洋戦争における日本の役割を軽く見る様々な行動と結びつく。「日本は一体何をたくらんでいるのか」という地域の態度のように、不信される環境において、地域における日本の安全保障問題におけるリーダーシップは考えることさえ困難である。このような環境は自衛隊がしばしば国際的「フットボール」として使用されることを意味する。すなわち、地域の平和維持のような実践的で有用な問題とはかけ離れた問題で、蹴ったり、蹴り返されたりしているのである。 日本の抱える「不信感」および防衛庁・自衛隊の潜在的役割 アジア太平洋地域における国際問題において、さらに活発な活動をしようとすれば、日本は国内および国外において不信感という暗い事実に直面するというのが、既に述べた２節から導かれる主要な結論である。意外なことに、1945年以降の日本の平和的トラックレコード（実績）にもかかわらず、日本は近代的、民主的な平和国家という評価を得ておらず、日本は破裂寸前のボトルであり、そのボトルはアメリカ製のコカコーラによってのみ安定すると言われている。これはまず第一に、日本が「平和憲法」を持っているにもかかわらず、巨大で近代的な軍隊を有しているという現実による。国内的にも国外的にも人々は日本の安全保障の現状に注目している。すなわち軍事的潜在力と米国との安全保障上の同盟関係である。そして、それと憲法の文言および各種の平和的法原理の維持に対する取り組みとを比較する。拡大しつつある右翼的ナショナリズムによる情緒と、かつてから存在する「普通の国」派が相まって、日本が平和国家となるという宣言は日本大衆全般および地域全体で疑いの目をもって見られているのではないかと思う。問題は日本政府自体がこの問題にたいしてリーダーシップを発揮することに失敗しており、それがさらにこの問題に結びつけられることである。法規主義に頼っていなければ、カルタッチが述べているように「もっと寛大な取り組みをしていれば、国際関係において日本に利するものがあったはず」であり、日本は絶対に責任範囲を認めないという、いまだ存在する信仰を消し去るのに役立っていたはずである。否認と寛大、平和主義と洗練された軍隊という不一致ならびに新たなナショナリズムが「不信感」を形成している。 現在日本に求められるのは、「包括的安全保障」やいわゆる「専守」政策のような色あせた吉田ポリシーから脱却することである。これらは昨今の不信感に大きく寄与している。まず、日本政府は、国際問題により積極的に関与することが日本の利益であると国民を納得させなければならない。次に、日本は古典的な軍事主義的努力から遠ざかったかことをアジア太平洋の近隣諸国に認知させる一方で、日本は責任ある世界的リーダーであり、米国から独立して行動できることを確信させる必要がある。本質的に、日本に欠けているのは地域における目立った平和維持活動の実績である。それはより堅固でローキーの関与形態に基づくものであるべきである。ローキーというのは日本は急ぐべきではなく、地域のＵＮのように「保安官」として行動すべきでないということである。さらに、日本は安全保障の軸、すなわち日米安保を放棄すべきでない。それでいて、日本は現在起きている国際的人道問題を解決する努力においてより全体に浸透するような貢献を買ってでるべきである。このような政策の現場においてのキープレイヤーは 防衛庁・自衛隊であろう。このように、防衛庁・自衛隊は現在「不信感」問題の一部でありながら、ことによると、その払拭においても一部役割を果たすことができるのである。 残念なことに、防衛庁と自衛隊によって担われるべき適切な政策をより幅広い政治的・政策立案的改革から切り離すことは、限られたメリットしかないが難しい仕事である。単純なことであるが、過去や現在とは対照的に、地域に対し異なったイメージを推進することができるより国際感覚のある 防衛庁・自衛隊の効果は、主に大きな意味での政府の改革にかかっている。防衛庁・自衛隊がより建設的な役割を果たすことができるようになるため、４つの分野での改革が明らかに必要とされている。第一に、自衛隊をより能力のある平和維持力とするために、政府における防衛庁の立場が高められる必要があり、このことによって、シビリアンコントロールを保ちつつ、他の官僚的な影響力から有効な自衛力を切り離すことが可能となろう。第二に、憲法及び法制度の改革が遅れている。この改革は、日本の法律上、自衛隊を適切に設立させ、それにより、日本が地域安全保障を構築する上で主要な機関としてより効果的に運用することが可能となろう。憲法第９条と平和維持協力法の改革は、国連の活動において日本の軍事的参加を許すために必要である。最後に、日本が貢献することとなる平和維持の努力の背後にある意思決定プロセスがより透明で民主的に行われるために、国連安保理改革への努力を一層推進しなければならない。 なぜ防衛庁・自衛隊の潜在的役割を大きな改革なくして詳細に規定することが限定されたメリットしか持たないのか尋ねることは重要である。この質問に答えるため、99年の東チモール危機に際しての日本の役割を再評価することが有意義である。東南アジアにおいて近年で最も重要性の高い危機であったにかかわらず、日本の国連によって承認された国際的な平和維持の努力は数人の文民による警察活動と各種の後方支援及び財政支援でしかなった。例えば、99年11月、日本は、ジャバ島スラバヤと西チモール・クーパン間の空輸活動を行った。この活動には、150人の自衛官等が参加した。「地上における」人員という意味において日本政府が提供したものは、ＵＮＡＭＥＴの一部として文民の警察と行政官でしかなった。例えば、外務省員であるのむらのぼる氏はオランダからＵＮＡＭＥＴでの政務担当事務官として働くために出向してきた。日本はＩＮＴＥＲＦＥＴ軍には貢献はしなかった。日本が地上における人的安全保障支援を供与しなかった理由もまた、平和維持協力法に基づいている。同法は、全ての当事者間で停戦合意が達成されていなければ日本の関与を許容していない。 東チモールでの活動は、「安全保障活動」であったが、しかし、そのような活動において論理的に最も重要な役割を果たすべきもの、すなわち、防衛庁や自衛隊は最小限の役割しか与えられなかった。日本が地域安全保障を構築していく上で、 防衛庁・自衛隊はチモールのような危機において行政及び安全保障上の支援を供与する主要な役割を担うべきであった。にもかかわらず、チモール危機では、日本の行政官が立ちつくす一方で、他のアジア・太平洋国家、特にタイ、韓国、フィリピン、豪州が東チモール人の人権を保護するために果敢に立ち上がったとの強い印象がぬぐい去れない。この事態は、もし日本が地域におけるより安定した安全保障環境を構築するために有意義な貢献をするとする際の 防衛庁・自衛隊の無能力を際だたせた。また、運用上の適切な行政の枠組みの重要性を示した。日本が一般に抱いている安全保障構築という目標にとって、これは一面においてアジア太平洋で地域の安全保障に最も貢献する能力のある民主的で経済的にも発展した日本が、改めて、そのような活動において重要な参加を望んでいないことを再確認する。日本の地域におけるクレディビリティ・ギャップが引き続き大きいことと同様に、チモール危機と湾岸戦争への日本のアプローチには滅入るほどの共通性が見られる。 結論 この論文で、私はアジア太平洋地域においてより安定した安全保障環境を構築しようと望む日本が直面している課題のいくつかを取り上げた。私の主な論点は、これら課題が日本にとって地域における「クレディビリティ・ギャップ」を作り上げてしまったことにある。この言葉は、日本の軍事能力の現実と東アジア地域における日本に対する疑惑が存在する一方で、より建設的な地域の役割を担おうと努力している平和国家たる日本国の理想との間の不釣り合いを指している。国内でも国外でも存在するこのクレディビリティ・ギャップは、日本が地域においてより大きな指導力を発揮することを困難としている。にもかかわらず、私は、自衛隊がこのクレディビリティ・ギャップを低下させる上で一定の役割を果たすことができ、それによって、日本の地域における立場を向上させ、より安定した安全保障環境を発展させる上での助けとなると論じてきた。これら二つの機関の目的は、「実績」、すなわち、地域安全保障構築に対し、日本が行動をもってそのコミットメントを示すことができる、平和維持の分野における業績の記録を積み重ねることであるべきである。しかし、 防衛庁・自衛隊が地域安全保障を推進する上で有効なツールとなるためには、国内での政治的、行政的枠組みにおいて改革を必要とする分野が存在する。なかでも、将来注目されるべき主要な分野として私は、行政、憲法、そして外交上の改革を挙げた。しかし、多分、日本の政体の様々な部分での特定の改革より、より重要なことは、日本政府が地域において「クレディビリティ・ギャップ」を整理する必要がある点だと思う。存在を否定したり、断片的で小さな改革努力を試みるよりも、政府はこの重要な問題に直接取り組むべきである。
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(1)., unofficial translation in William Heinrich Jr., et al
(eds) UN Peace-Keeping Operations: AGuide to Japanese Politics, Tokyo: United Nations University Press, 1999, p.116. See also, Press conference by the Press Secretary, 17 September 1999,
[http://www.mofa.go.jp/announce/press/1999/9/9 I7 .html],downloaded 31 January 2001.